【安防展覽網(wǎng) 時事聚焦】超限超載運輸是重型載貨領(lǐng)域的常見現(xiàn)象，多年來一直是困擾公共安全的一個重要隱患。因此發(fā)生的事故不在少數(shù)。
日前無錫發(fā)生的大貨車壓塌大橋?qū)е?死2傷的事故再次引發(fā)了各界對于該問題的高度關(guān)注。
實踐來看，對于超限超載運輸(后文簡稱“超限超載”)常用的治理方法主要分為兩個維度：經(jīng)濟手段和行政手段(技術(shù)偵測屬于行政手段)。
而此次事故的發(fā)生使我們不僅再度關(guān)注現(xiàn)行交通執(zhí)法模式是否科學有效。下文將對這兩種手段的效果從邏輯的角度進行校驗。
一、經(jīng)濟手段：仍喜憂參半
由于行政權(quán)力對市場的過度干預，在計劃經(jīng)濟時代導致了一系列不良后果。因此，行政權(quán)力逐漸退出、經(jīng)濟調(diào)控逐漸進駐成為當下政府行為的考量視角。
四十年來的經(jīng)濟高速發(fā)展證明了減少行政權(quán)力對市場的干預可以取得持續(xù)的進步。那么，任何經(jīng)濟領(lǐng)域的調(diào)控都可以遵循經(jīng)濟手段為王的準則嗎？筆者認為，在超限超載領(lǐng)域顯然不適用。
以經(jīng)濟手段為主進行調(diào)控，確實可以發(fā)揮市場的能動作用，防止行政權(quán)力的恣意妄為和生硬干涉，還市場一個理性發(fā)展環(huán)境。但是這種做法適用于改革開放初期，經(jīng)濟權(quán)利較弱而行政權(quán)力過強時——彼時為確保市場經(jīng)濟盡快發(fā)展完善，行政權(quán)力確實應(yīng)該靠邊站。而一旦市場發(fā)展日趨理性化，那么二者的關(guān)系則需要根據(jù)實踐進行靈活調(diào)整。
聚焦超限超載現(xiàn)象本身。初，貨運領(lǐng)域并不存在超限超載的問題。
隨著一部分人對經(jīng)濟利益的不正當需求，嘗試多拉快跑而未遭到處罰，他們便成為在該領(lǐng)域優(yōu)先獲益的群體。此時該現(xiàn)象旨在多盈利。隨后政府意識到這一問題，便開始整治。
《中華人民共和國道路運輸條例》是2004年通過的行政法規(guī)，是治理交通運輸領(lǐng)域違法行為的依據(jù)。其中設(shè)置了比較重的處罰標準，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟處罰。緊接著，多部門聯(lián)合治超也逐漸形成一種趨勢。而為了強力遏制超限超載現(xiàn)象，政府的處罰力度很大，罰款動輒上千上萬。
對企業(yè)而言，該損失是很大的。對一部分經(jīng)營者而言，高額罰款會約束經(jīng)營者規(guī)范經(jīng)營，并盡可能選擇愿意出更高運費的企業(yè)進行合作，從而避免再次面臨高額罰款；但是對另一部分人而言，則會助長超限超載的風氣，因為他們需要通過這種方式彌補前期的代價。
在車輛狀況允許的情況下，為盡快覆蓋這種缺口，企業(yè)和司機無疑會鋌而走險，變本加厲的采取超限超載的做法。何況政府處罰是或然性的，并非每一次超限超載都會帶來處罰，而超載帶來的利益則是現(xiàn)實可見的。
超載日益成為一種運輸方式。在局部地區(qū)，由于執(zhí)法人員經(jīng)費來源無法保障等客觀原因，罰款成為政府部門創(chuàng)收的一種來源，執(zhí)法人員也會傾向于頂格處罰。
在這種情況下，罰款只會造成超限超載變本加厲，甚至未遭到經(jīng)濟處罰的主體也會為了應(yīng)對隨時可能出現(xiàn)的高額處罰，而提前超限超載。
此外，超限超載現(xiàn)象日趨增多就會降低行業(yè)發(fā)展的底線成本，由此導致整個貨運行業(yè)的成本虛低，可能實際成本為十塊錢，但是由于超限超載運輸?shù)牟徽敻偁?，導致八塊錢時才有人使用其運輸服務(wù)。
在低價承運的前提下，經(jīng)營者則需要加大單次運輸?shù)臄?shù)量，即超載，才可能在運輸任務(wù)完成后仍有盈利。這也助長了全行業(yè)的超限超載現(xiàn)象。
經(jīng)濟處罰作為政府調(diào)控市場行為的一種手段，其本質(zhì)上并不是為了創(chuàng)造金錢在交通運輸領(lǐng)域的獨特支配地位，而是為了通過經(jīng)濟處罰的施行，使經(jīng)營者在乎的經(jīng)濟利益方面受到一定的沖擊力，從而更加重視違規(guī)經(jīng)營的違法性，進而杜絕這樣的經(jīng)營行為。
實踐中二者卻成了彼此依附的社會現(xiàn)象：執(zhí)法人員重罰司機，司機繼續(xù)超限超載。
作為不正當競爭行為，超限超載非但沒有隨著重罰的沖擊而消弭，卻隨著應(yīng)付政府罰款、增收、彌補運費降低帶來的風險這三重缺口而彌漫開來，甚至成了不超限超載就沒法運營的獨特現(xiàn)象。
由此這也就成了一個死循環(huán)——企業(yè)車輛超載、政府罰款、企業(yè)車輛更加超載、政府再罰款。經(jīng)濟處罰并未起到治本效果。在這種背景下，反倒產(chǎn)生了一個各地詬病的現(xiàn)象：以罰代管。因此，筆者認為，經(jīng)濟手段僅能夠占據(jù)次要的甚至是后的位置，不應(yīng)該成為的處罰手段。
制裁超限超載應(yīng)該從源頭入手，即不能使超限超載成為一種選擇，而應(yīng)該依法按照核定載質(zhì)量等法定參數(shù)進行運營。那就應(yīng)該從超限超載的源頭考慮，必需要使這種代價無法用經(jīng)濟手段覆蓋，這樣也就不會導致前赴后繼的超限超載現(xiàn)象出現(xiàn)。
此外，不得不提的一點是，用于超限超載的車輛都是改裝過的車輛。而它們在超限超載時車況依然良好，能夠覆蓋這種超載的需求，是車輛的核定載質(zhì)量等參數(shù)被虛標了還是說車輛生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)能力遠超我國現(xiàn)階段的道路建設(shè)能力？是道路標準落后還是政府有意采取低標準的道路？
改裝廠既然能夠在客觀上為超限超載這種百利無一害的行為加持，那么是如何通過交管等責任部門的驗收的，他們之間是否存在特殊關(guān)聯(lián)？想必這些問題更值得高層認真重視并且認真做好應(yīng)對。
二、行政手段：需深挖潛力
行政手段是政府部門直接治理超限超載行為的專業(yè)的手段，因為這屬于政府部門的本職工作，即通過執(zhí)法人員的執(zhí)法行為將法律法規(guī)中規(guī)定的相關(guān)要求予以兌現(xiàn)。因此，行政手段的落地仰仗兩個維度：完善的規(guī)則和有力的執(zhí)行者。對于治理超限超載而言，行政手段主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
處罰規(guī)則
對處罰規(guī)則來講，現(xiàn)行規(guī)范性文件做了比較詳細的規(guī)定。本文只截取其中主要的規(guī)范性文件進行論證，例如：
1、《行政許可法》第七章對以不正當方式獲得許可的行為做出了明確的處罰規(guī)定，無論超限超載行為是由于不符合許可條件還是提供了虛假材料而獲得了許可資質(zhì)，都有相關(guān)的罰則；
2、《行政處罰法》第七條和第八條規(guī)定了刑事處罰和行政處罰的基本情況，并奠定了行政處罰行為不能代替刑事處罰的基本規(guī)則要求，第八條明確列舉了具體的行政處罰措施；
3、《中華人民共和國道路運輸條例》在第63、70、76條也規(guī)定了相關(guān)的處罰規(guī)則；
4、《路貨物運輸及站場管理規(guī)定》作為直接指導貨運行業(yè)交通運輸許可的規(guī)則行政規(guī)章，在57、60、65條則規(guī)定了對于違規(guī)經(jīng)營行為的處罰措施。
以上五個文件作為處理交通領(lǐng)域違法行為的基本規(guī)范，在不同情形下均可以援引適用。
因此，以《行政處罰法》中規(guī)定的措施為基礎(chǔ)，現(xiàn)行規(guī)范性文件中已經(jīng)建構(gòu)了對交通違法行為進行行政處罰的基本手段，這也是政府部門對交通違法行為進行整治的法律法規(guī)依據(jù)，行政執(zhí)法人員需要將相關(guān)措施予以落實。
再集中到超限超載治理方面，相關(guān)的規(guī)范性文件也建立了比較完善的處理機制，例如：
1、2005年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強車輛超限超載治理工作的通知》就從多部門聯(lián)合治理的角度提出了治理超限超載行為的基本要求；
2、2011年六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強車輛違法超限超載治理工作的通知》再次針對聯(lián)合執(zhí)法、建立長期治理機制提出了要求；
3、2016年7月五部門發(fā)布的《關(guān)于進一步做好貨車非法改裝和超限超載治理工作的意見》要求加強對于車輛生產(chǎn)和改裝企業(yè)的監(jiān)管并強化治超機制；
4、2016年8月交通部公布的《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》明確規(guī)定了超限超載運輸?shù)奶幜P措施；
5、2017年11月發(fā)布的《交通運輸部 公安部關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實施意見(試行)》則對于兩部門聯(lián)合執(zhí)法治理超限超載工作作了原則性的部署；
6、2017年2月36個部門聯(lián)合簽署的《關(guān)于對嚴重違法失信超限超載運輸車輛相關(guān)責任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，要求交通運輸部在上公布每年嚴重違法超限超載運輸失信當事人名單；
7、2018年9月發(fā)布的《交通運輸部辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行全國超限超載認定標準的通知》要求全國統(tǒng)一執(zhí)法認定標準，強化治理的規(guī)范化；
8、2019年8月19日發(fā)布的《交通運輸部辦公廳 公安部辦公廳 工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于進一步加強車輛運輸車超長違法運輸行為治理的通知》明確要求今后1年內(nèi)違法超限運輸超過3次的車輛運輸車，將被吊銷車輛營運證。
從制度建構(gòu)來看，針對超限超載也有比較完備的治理規(guī)則。既然一般性治理措施和針對性治理措施都有，那么治理超限超載的行政手段顯然已經(jīng)形成了比較完善的措施。
根據(jù)前面提到的兩種維度，已經(jīng)基本可以認定是已經(jīng)具備了完善的規(guī)則。
據(jù)了解，實踐中常用的處罰措施是：警告、罰款、吊銷(暫扣)相關(guān)許可證件；同時要求卸載超出標準的貨物，由公司安排符合標準的車輛運輸或者全部轉(zhuǎn)移到符合標準的運輸車輛上進行運輸。
因此，單次行政處罰行為包含了強制卸貨或者轉(zhuǎn)移貨物的輔助行為，能夠在一定意義上解決超限超載的問題。
前面提過，罰款屬于經(jīng)濟手段，不再列入此處進行討論。
整合其中的警告和吊銷(不嚴重的會暫扣證件)，進行簡要評價：
首先，“警告”這一措施對于絕大多數(shù)初犯者，理論上是有效的，輔以對超限超載的危害的介紹，駕駛員往往會主動停止違法行為，但是對于非初犯者而言，他們熟知超限超載行為的危害并有支撐自己行為的堅定的內(nèi)心確信，該措施的效果不大，這也是不少執(zhí)法人員會在執(zhí)法過程中必選“罰款”這一經(jīng)濟處罰的原因，其目的要通過切實的利益損害來提示違法者要重視對自身行為的規(guī)制。
但是整體而言，警告措施對于治理超限超載只能算是初級手段。
其次，“暫扣”許可證件只是確保違法者能夠履行繳納罰款、接受行政處罰的法定義務(wù)，相當于一種擔保措施。
在違法者履行完畢相關(guān)義務(wù)后，“暫扣”自然就喪失了合法性基礎(chǔ)，執(zhí)法者必須交還相關(guān)證件。因此，對于單次違法行為而言，暫扣措施能夠起到一定的威懾作用并且能夠確保違法行為得到處理。
但是對于多次違法者而言，違法行為是否能夠置于交通執(zhí)法者的控制之下，是存疑的。大貨車闖關(guān)卡的報道時有發(fā)生，此時就無法適用暫扣措施，包括其他行政處罰措施也會暫時性失去效能。
再次，吊銷的效果。在即時性執(zhí)法行為均失效的時候，唯有采納事后追責式的措施：吊銷。這在上述文件中已經(jīng)得到了證實。
但是，我們需要考慮到的一個問題就是車輛即使被吊銷了證件，駕駛員是否能夠規(guī)范自身行為，接受處罰，還是說繼續(xù)使用無效證件甚至虛假證件進行運輸呢？想必在這個維度上沒有任何有效的行政措施可以杜絕這種行為。
違法行為共享確實可以在一定程度上起到彌補作用，但是實踐中，交通領(lǐng)域的許可數(shù)據(jù)共享能力與執(zhí)法需求還是存在一定的差距。
執(zhí)法人員的執(zhí)法能力
執(zhí)法人員的執(zhí)法能力關(guān)系到治理超限超載工作的實際效果。反觀目前的交通執(zhí)法體制，在執(zhí)法人員的配置方面，想必應(yīng)該作出進一步的調(diào)整。
目前該層面主要存在如下問題：
一是人員身份問題。據(jù)了解，交通執(zhí)法人員的身份主要是事業(yè)單位工作人員或者臨時工勤人員，只有一小部分屬于公務(wù)員身份。交通執(zhí)法人員的非公務(wù)員身份導致其在執(zhí)法時與交通部門的職能定位不匹配，再加上交通運輸領(lǐng)域沒有對應(yīng)的法律作為頂層設(shè)計，執(zhí)法行為自然無法收到既定的效果。
對于行業(yè)頑疾——超限超載運輸而言，這種威信方面的先天不足更加明顯。
當下恰逢黨和政府部門的機構(gòu)改革，然而各地交通部門的改革在很大程度上仍解決不了編制問題，執(zhí)法人員身份自然無法轉(zhuǎn)變。對于治理超限超載現(xiàn)象而言，執(zhí)法的力度首先由于執(zhí)法人員的身份而大打折扣。
二是收入來源問題。從實踐來看，公職人員的收入來源主要分為：全額財政撥款(公務(wù)員單位、參照公務(wù)員法管理單位)、部分自收自支(部分事業(yè)單位有一部分收入來自財政撥款)、自收自支(部分事業(yè)單位的收入來源完全依靠本單位收支渠道)。
對于交通執(zhí)法人員而言，除非進入全額撥款的行列，否則就會有一部分收入依靠本單位自行解決。不少縣級政府的交通局受制于編制數(shù)量，雖然作為政府的組成部門，機構(gòu)屬性上卻屬于事業(yè)單位。
假定其不屬于財政撥款，那么罰款自然與收入掛鉤，二者成為正相關(guān)的關(guān)系，這也會助長重罰的風氣。改成全額財政撥款顯然會避免這一問題。
三是執(zhí)法人員素質(zhì)問題。超限超載治理的工作強度大、危險性高，因此要求執(zhí)法者有較強的身體素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。而由于前述不利因素的影響，交通部門對年輕的高素質(zhì)人才的吸引力明顯不足，部分單位執(zhí)法人員呈現(xiàn)出老齡化的問題，執(zhí)法力度自然也無法保證。
而隨著現(xiàn)代化程度的加深，信息化執(zhí)法設(shè)備逐漸成為硬性要求，它可以拓展人的執(zhí)法能力、提升執(zhí)法效果。而實踐中智能化執(zhí)法設(shè)備的普及程度明顯與日趨快速發(fā)展的交通運輸行業(yè)不符，執(zhí)法能力自然無法保障。
因此，執(zhí)法人員方面需要著力解決執(zhí)法人員的身份問題、經(jīng)費來源問題和執(zhí)法人員素質(zhì)問題。
前二者的解決想必需要依靠此次黨和國家機構(gòu)改革的不斷深化，逐步將執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員身份，因此也就導向了全額財政撥款，自然也就會在相當大的程度上使得收入和罰款脫鉤，經(jīng)濟手段自然就不會成為交通執(zhí)法人員在執(zhí)法措施中的必選項，通過超載來彌補罰款成本的正當性就被削弱，經(jīng)營者自然也會逐步削減這一違法行為。
經(jīng)費來源拓寬后，自然有能力推行新型的檢測設(shè)備，從而提升治理效果。目前北京市已經(jīng)在大范圍內(nèi)推廣了不停車檢測車輛超限超載情況的電子監(jiān)察系統(tǒng)，收到了不錯的效果。
想必今后類似的智能檢測設(shè)備會日趨普及，對于治理超限超載問題而言，這是一個重要的變革。當然執(zhí)法經(jīng)費得到保障是不斷提升執(zhí)法環(huán)境質(zhì)量的硬件支撐。
此外，對于執(zhí)法人員本身的問題，想必需要從擴大執(zhí)法人員的來源，引入年輕執(zhí)法者，并通過強化執(zhí)法培訓，尤其是提升工作人員依法裁量的水平，來逐步改善。
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