【中國(guó)安防展覽網(wǎng) 智慧城市】隨著世界大部分人口紛紛涌入城市地區(qū)，水、電及交通等關(guān)鍵城市系統(tǒng)已不堪重負(fù)、幾近崩潰。對(duì)城市居民而言，智慧城市的基本要件就是能輕松找到快捷的上下班路線、供水供電有保障，且街道更加安全。如今的消費(fèi)者正日益占據(jù)主導(dǎo)地位，他們希望在城市負(fù)擔(dān)人口流入、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，自己對(duì)生活質(zhì)量的要求能夠得到滿足。
1.概念解讀
智慧城市，就是運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對(duì)包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動(dòng)在內(nèi)的各種需求做出智能響應(yīng)。其實(shí)質(zhì)是利用先進(jìn)的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市智慧式管理和運(yùn)行，進(jìn)而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進(jìn)城市的和諧、可持續(xù)成長(zhǎng)。
PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
智慧城市PPP模式一般結(jié)構(gòu)如下圖，國(guó)家將PPP作為地方融資的新渠道，讓不少智慧城市建設(shè)者眼前為之一亮。推行PPP模式，一方面可以降低政府的建設(shè)成本，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將更多精力投入到規(guī)劃和監(jiān)管上；另一方面，也拓寬了企業(yè)的發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。
2.智慧城市為何牽手PPP模式
智慧城市建設(shè)涉及到政府與民間資本、產(chǎn)業(yè)鏈上下游各利益方，如何綜合考慮智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，合理選擇投資方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理方，提出合理的盈利及分配模式以協(xié)調(diào)項(xiàng)目參與的各利益方，是智慧城市建設(shè)需要重點(diǎn)考慮的問題。參考國(guó)內(nèi)外智慧城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，主要有五種可采用的商業(yè)模式：政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)、政府投資委托民間資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)、民間資本獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)、BOT模式、PPP模式。在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域中，PPP模式相比于其他幾種模式有如下特點(diǎn)。
2.1充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的佳價(jià)值
首先，通過社會(huì)資本方的競(jìng)爭(zhēng)性選擇來加強(qiáng)壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)生命周期提供持續(xù)的激勵(lì)；其次，利用社會(huì)資本投資方的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高、效率更高和更有創(chuàng)造性的服務(wù)，帶來更富創(chuàng)新性的收入來源；再次，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給更有控制能力的社會(huì)投資方；后，促使政府方和社會(huì)資本方對(duì)各自的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面、長(zhǎng)期的考慮，以低的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成本在項(xiàng)目期限中持續(xù)提供服務(wù)。
2.2彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足
智慧城市建設(shè)項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，而當(dāng)前許多地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金之間的矛盾，政府需引入多元化社會(huì)投資，為破除融資困境提供新渠道。PPP模式被引入智慧城市建設(shè)后，為換取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時(shí)企業(yè)承擔(dān)了大量政府性債務(wù)，既解決了建設(shè)資金不足的問題，也緩解了政府增量債務(wù)；此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將充分利用其優(yōu)勢(shì)，在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。
2.3提升智慧城市服務(wù)的水平
在PPP模式下，為保持全面信息化、高度智能化、更加化、非常人性化的可持續(xù)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)投資的大收益，同時(shí)也為提高自身商譽(yù)，社會(huì)資本方必須具有滿足用戶需要、提升服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，社會(huì)資本方所具有的商業(yè)頭腦和管理經(jīng)驗(yàn)，專有技術(shù)和專業(yè)人員以及類似項(xiàng)目的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，為服務(wù)水平的提升提供了客觀支持。
2.4降低智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本
對(duì)于社會(huì)資本方而言，降低成本以獲得更大的利潤(rùn)是其可持續(xù)性發(fā)展的動(dòng)力，PPP模式可以充分利用這一特性，激勵(lì)社會(huì)資本方通過制定佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新性技術(shù)和更加靈活地采購(gòu)與締約方式，降低一般管理費(fèi)用，以提率和降低成本。
3.智慧城市與PPP模式之間關(guān)系
觀點(diǎn)一：戀人
3.1明確參與方責(zé)權(quán)利，為規(guī)避智慧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)提供新機(jī)制
PPP模式以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為理念，以共同目標(biāo)為紐帶，以合同形式約定參與方的責(zé)、權(quán)、利，對(duì)各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，將政府、金融機(jī)構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起，形成強(qiáng)大的伙伴關(guān)系，是抵御智慧城市推進(jìn)中所遇風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大利器。
3.2減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道
當(dāng) PPP模式被引入智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中后，為換取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入。同時(shí)，還可能將政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城市項(xiàng)目建設(shè)的資金不足問題，也會(huì)緩解政府增量債務(wù)。此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。
3.3打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市建設(shè)進(jìn)程注入新動(dòng)力
以往，我國(guó)公共服務(wù)的供給主體較為單一，相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施一般由政府掌控，僅有項(xiàng)目建設(shè)會(huì)外包給社會(huì)資本主導(dǎo)。這種“壟斷”狀況，導(dǎo)致地方政府利用信息化手段提供便民服務(wù)的動(dòng)力嚴(yán)重不足。而通過PPP模式，社會(huì)資本深度參與到智慧城市公共項(xiàng)目領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見。
觀點(diǎn)二：炮友
3.3部分地方政府僅將PPP視為融資手段
PPP 的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長(zhǎng)效合作機(jī)制。而當(dāng)前，仍有相當(dāng)一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給企業(yè)。企業(yè)自主權(quán)受到一定的影響，勢(shì)必會(huì)降低合作意愿。因此，地方政府應(yīng)摒棄對(duì)公共項(xiàng)目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作。只有這樣，才能讓社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮。
3.4 PPP法規(guī)體系不健全，無(wú)法有效約束政府失信行為
在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導(dǎo)致社會(huì)資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價(jià)格；政府廢止了當(dāng)初*的管理辦法，致使實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司經(jīng)費(fèi)，終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。
此外，國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)尚不完善，無(wú)法有效約束政府失信行為，這意味著社會(huì)資本方無(wú)法通過法律途徑有效保護(hù)自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設(shè)的意愿，勢(shì)必會(huì)受到一定程度的影響。
3.5收益不明導(dǎo)致政企難達(dá)共識(shí)
收益預(yù)期不可控是造成政企各方對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目參與熱情不高的根本原因。一方面，我國(guó)智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項(xiàng)目沒有成熟案例可以借鑒，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)從談起。項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得項(xiàng)目驗(yàn)收缺少客觀評(píng)價(jià)依據(jù)，直接導(dǎo)致了收益時(shí)間的不確定。而這勢(shì)必會(huì)削弱社會(huì)資本對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的參與意愿。
另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達(dá)不到資金預(yù)期時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)兜底風(fēng)險(xiǎn)。然而，因?yàn)槭找娌幻鞔_，政府可能承擔(dān)的兜底金額有多大并不明確，這無(wú)疑也會(huì)影響政府引入PPP模式推進(jìn)智慧城市建設(shè)的積極性。
4. 十三五時(shí)期的PPP機(jī)遇與挑戰(zhàn)
4.1當(dāng)前智慧城市PPP項(xiàng)目投資規(guī)模
根據(jù)財(cái)政部的PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月末，智慧城市行業(yè)項(xiàng)目數(shù)共有71個(gè)，僅占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的0.7%，智慧城市行業(yè)項(xiàng)目總投資額565億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的0.5%。雖然，由于智慧城市項(xiàng)目沒有單獨(dú)作為PPP項(xiàng)目庫(kù)的19個(gè)行業(yè)之一，在交通、土地開發(fā)等類項(xiàng)目中也打包了屬于智慧城市的信息化建設(shè)，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏低，但是與市政工程、交通運(yùn)輸(分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的35%、12%；分別占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的27%、30%)等行業(yè)相比顯然有著的差距。
4.2未來十年智慧城市PPP市場(chǎng)或超十萬(wàn)億
展望十三五，一場(chǎng)萬(wàn)億級(jí)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)拉開。保守估算，應(yīng)該說未來五年，每年應(yīng)該有超過十萬(wàn)億的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，其中10%到15%會(huì)采取PPP模式，也意味這未來十年P(guān)PP市場(chǎng)將超過十萬(wàn)億元，相信在政府和社會(huì)資本的共同探索下，未來PPP的法律保障將更為充分，操作流程將更為規(guī)范，無(wú)論是政策層面還是執(zhí)行層面，PPP將加快落地。
4.3投資機(jī)會(huì)
根據(jù)中投顧問發(fā)布的《2017-2021年中國(guó)片區(qū)開發(fā)PPP模式深度調(diào)研及投資前景預(yù)測(cè)報(bào)告》顯示，智慧城市類項(xiàng)目在第三批示范項(xiàng)目中比重有很大的提升，得到了國(guó)家及財(cái)政部的重視，未來的市場(chǎng)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。從細(xì)分領(lǐng)域分析，智慧城市的項(xiàng)目大多數(shù)以政府綜合應(yīng)用為主要的建設(shè)方向，公安及交通領(lǐng)域占比較大。在區(qū)域分布上，我國(guó)智慧城市類PPP項(xiàng)目在地域間分布不均，山東、貴州、河南、云南、安徽、內(nèi)蒙等省份的項(xiàng)目數(shù)量占比較高。從回報(bào)機(jī)制上分析，由于項(xiàng)目的特性，使用者付費(fèi)的方式較少，絕大多數(shù)都以政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的方式給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。
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