智慧城市是人類城市化進(jìn)程中的新階段。自2008年IBM提出“智慧地球”理念開始，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相繼提出并落實“智慧城市”戰(zhàn)略舉措。
2009年9月，愛荷華州迪比克市宣布與IBM合作建設(shè)美國*個智慧城市；同年，日本政府IT戰(zhàn)略本部制定了《i-Japan2015戰(zhàn)略》；2010年歐盟相繼出臺了《歐洲2020戰(zhàn)略》和《歐洲數(shù)字化議程》。
我國也在2010年左右啟動智慧城市的廣泛建設(shè)，2010年科技部啟動863計劃“智慧城市(一期)”項目，并成功發(fā)布《智慧城市技術(shù)白皮書》。
據(jù)中國產(chǎn)業(yè)信息研究網(wǎng)報道顯示，截止到2015年，我國智慧城市已達(dá)386個。而在“十三五”期間，我國還將推出100個新型“智慧城市”試點。
盡管近十年來，世界智慧城市建設(shè)項目成績不菲，但大量在建和失敗項目也表明，種種管理、技術(shù)創(chuàng)新和資源再分配必然會面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和多重障礙。
本文基于文獻(xiàn)調(diào)查，總結(jié)前人研究中揭示的智慧城市建設(shè)項目面臨的多維挑戰(zhàn)，并通過案例研究的方法，分析項目解決領(lǐng)域問題的經(jīng)驗，旨在幫助我國城市管理者更全面、清醒地認(rèn)識智慧城市建設(shè)中的風(fēng)險因素，并借鑒國內(nèi)外建設(shè)案例的成功經(jīng)驗。
“智慧城市”概念辨析
智慧城市建設(shè)是當(dāng)前城市發(fā)展的主題，也是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。探索智慧城市建設(shè)之道，從厘清智慧城市的概念和內(nèi)涵開始。現(xiàn)在廣泛研究和建設(shè)的智慧城市可以說是由IBM的“智慧地球”概念衍生而來，經(jīng)由城市管理者和專家學(xué)者的實踐和論證而不斷發(fā)展。
綜觀以上關(guān)于智慧城市定義的描述，大多從技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等角度對城市的優(yōu)良屬性進(jìn)行刻畫，明確智慧城市建設(shè)的愿景，但很少提到這些轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)路徑和管理策略，這在一定程度上增加了項目的不確定性和風(fēng)險。
智慧城市項目風(fēng)險因素
所有創(chuàng)新都將帶來機遇與風(fēng)險的雙重挑戰(zhàn)。有研究者將智慧城市建設(shè)項目比喻成一個與城市發(fā)展和居民生活質(zhì)量息息相關(guān)的大型實驗，這意味著該項目不可避免地具備一定的風(fēng)險因素。
由于智慧城市的建設(shè)過程中融合了技術(shù)、治理、人力、外部經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等多種因素，這將產(chǎn)生難以估計的復(fù)雜問題。盡管以往的研究大多關(guān)注智慧城市建設(shè)所帶來的發(fā)展機遇和現(xiàn)實成果，但仍有一些研究者致力于探究智慧城市項目的“陰暗面”。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)關(guān)注智慧城市項目風(fēng)險的研究重點聚焦于管理風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、參與者風(fēng)險等方面。其中，一些風(fēng)險因素具有關(guān)聯(lián)性和一定的交叉。
如絕大多數(shù)智慧城市項目是由政府主導(dǎo)或參與，因而，項目的組織和管理層面遇到的問題很大程度上就是對政府治理能力和創(chuàng)新程度的考驗。同時，智慧城市項目的實施參與主體還常常涉及民眾、企業(yè)和創(chuàng)新團(tuán)隊，多利益相關(guān)方的參與所帶來的首要問題就是組織和管理風(fēng)險。
智慧城市項目風(fēng)險應(yīng)對案例研究
（1）管理與組織挑戰(zhàn)
事實上，85%的IT項目的失敗都源于管理、組織、政策等非技術(shù)層面的挑戰(zhàn)。多種非技術(shù)因素阻礙了智慧城市項目的實施，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》就曾撰文指出，大多數(shù)為智慧城市建設(shè)項目提供技術(shù)解決方案的公司實際上未達(dá)到他們預(yù)先的目標(biāo)。
國內(nèi)學(xué)者趙大鵬和張銳昕認(rèn)為，智慧城市戰(zhàn)略實際上是資源的重新分配，外在表現(xiàn)是對組織機構(gòu)變革、業(yè)務(wù)流程再造和組織文化變遷的要求，這必然會遇到相當(dāng)多的阻礙和困難。而智慧城市建設(shè)也對跨組織信息和知識的共享與整合提出了更高層次的要求，跨組織的管理協(xié)作是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。越來越多的政府機構(gòu)采取跨部門的協(xié)作戰(zhàn)略以實現(xiàn)信息價值的zui大化。
李德仁等指出，智慧城市建設(shè)在管理創(chuàng)新中遇到的風(fēng)險主要有：組織沖突、拒絕改變、項目和目標(biāo)的不一致。外國學(xué)者Chourabi等認(rèn)為，有關(guān)研究中對電子政務(wù)實施過程中的管理與組織風(fēng)險的總結(jié)同樣可以遷移到智慧城市的項目實施中，它們分別是：項目規(guī)模、管理者的態(tài)度和行為、用戶或組織的多樣性、組織目標(biāo)和項目缺乏一致性、多個或沖突的目標(biāo)、拒絕改變、資源沖突。
針對以上管理和組織層面的挑戰(zhàn)，一些在建或完成的智慧城市項目經(jīng)驗值得借鑒。
為了解決組織沖突，提升突發(fā)事件的響應(yīng)效率，巴西里約熱內(nèi)盧市建立了全新的管理體系取代了原有的低效系統(tǒng)，通過市政運營中心的設(shè)置實現(xiàn)了不同部門間的信息共享。如市政機構(gòu)目前可以通過運營中心同時協(xié)調(diào)18個不同的部門一起定制巴西狂歡節(jié)時的城市管理需求計劃，而在以前，這些部門都是各自制訂計劃，幾乎不溝通。
深圳市則要求各政府部門新建及更新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)依托全市云基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，努力實現(xiàn)政務(wù)資源體系共建共享。
巴塞羅那的智慧城市項目引入多方參與共建，實現(xiàn)了政府、創(chuàng)業(yè)公司、科研機構(gòu)的跨界合作。
（2）信息與通訊技術(shù)挑戰(zhàn)
信息與通訊技術(shù)是驅(qū)動智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵因素。技術(shù)與發(fā)展項目的融合可以在一定程度上挖掘潛在的增長機會、改變城市的景觀、提升城市的管理和運作水平。物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，使得城市中的各種設(shè)備彼此連接，通過對海量數(shù)據(jù)的分析支持實時決策，預(yù)測、發(fā)現(xiàn)和避免各種突發(fā)問題。
可以說，智慧城市必須依靠信息與通信技術(shù)提高城市發(fā)展的可持續(xù)性和公民生活質(zhì)量，但同時，依托技術(shù)的城市發(fā)展也會帶來一些負(fù)面問題，如數(shù)字鴻溝的進(jìn)一步擴大。
更緊迫的是，當(dāng)前智慧城市建設(shè)中還面臨著諸多技術(shù)相關(guān)的挑戰(zhàn)，如信息安全問題、技術(shù)兼容問題、技術(shù)復(fù)雜度問題和人員的技能和經(jīng)驗問題等。多數(shù)關(guān)于實踐領(lǐng)域的研究強調(diào)技術(shù)的可獲取性和適用性，而在技術(shù)人力方面，大量新興技術(shù)的運用和頻繁更迭意味著及時開展員工培訓(xùn)以使其具備必要的IT技能也成為一項亟須解決的問題。
常熟市在發(fā)展智慧城市過程中考慮到數(shù)字化水平的地區(qū)差異，采用傳感器和市民卡并用的方式采集居民數(shù)據(jù)，同時，為避免數(shù)字鴻溝擴大，綜合使用電信網(wǎng)絡(luò)和無線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺，保證居民可以使用多種方式獲得信息服務(wù)。
新加坡政府于2006年宣布啟動為期十年的“智能國2015”建設(shè)項目，旨在將新加坡建設(shè)成一個智能化國度和化城市。然而，由于人口基數(shù)小和行業(yè)選擇傾向等原因，新加坡在智慧城市建設(shè)中面臨著技術(shù)人才匱乏的局面，這促使政府制定了一系列政策和計劃以保證充足的技術(shù)人力資源，其中包括鼓勵中小學(xué)開設(shè)信息技術(shù)課程、推出“智慧國專才計劃”吸引海外技術(shù)力量等。
而在解決技術(shù)兼容性問題方面，新加坡繼續(xù)推出的“智慧國2025”項目在實施中的經(jīng)驗也值得借鑒。
新加坡計劃未來在民宅、辦公室和公共場所加裝大量傳感設(shè)備，為保證日后各獨立系統(tǒng)能融合協(xié)作，必須建立統(tǒng)一的開放型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，新加坡標(biāo)新局、資信通訊發(fā)展管理局和資訊科技標(biāo)準(zhǔn)委員會制定并推出了關(guān)于傳感器網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)以及特定領(lǐng)域產(chǎn)品的三套標(biāo)準(zhǔn)。
?。?）政府治理挑戰(zhàn)
智慧治理被認(rèn)為是利用信息與通信技術(shù)改善決策過程、公共政策的制定和公共治理，同時技術(shù)將幫助公民參與到這些過程中。類似地，有研究將智慧城市的政府治理問題內(nèi)涵梳理為四個層次：智慧城市政府、智慧決策、智慧管理和智慧城市協(xié)作。一些研究者認(rèn)為智慧治理是智慧城市建設(shè)的核心。
外國學(xué)者Scholl等研究了電子政務(wù)項目的核心挑戰(zhàn)，指出利益相關(guān)者之間的關(guān)系是決定項目成敗的關(guān)鍵因素，其中，“利益相關(guān)者的關(guān)系”主要指利益相關(guān)者之間的合作能力、領(lǐng)導(dǎo)力支持、聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)以及在不同管轄區(qū)的工作表現(xiàn)。
多個利益相關(guān)方的參與還會引發(fā)共同目標(biāo)偏差的問題，對電子政務(wù)實施障礙的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，政府部門受訪者認(rèn)為機構(gòu)之間存在缺乏共同目標(biāo)的情況，尤其是對于多個政府機構(gòu)聯(lián)合規(guī)劃的項目，如果在責(zé)權(quán)劃分上沒有一個清晰的界定，那么在項目執(zhí)行過程中常常會引發(fā)混亂和沖突。
在大型項目實施過程中設(shè)立主要負(fù)責(zé)人以協(xié)調(diào)各個利益相關(guān)方是實現(xiàn)良好治理的重要保障。因為當(dāng)計劃管理職能和正式的項目問責(zé)制缺失時，太多的利益相關(guān)方的參與將導(dǎo)致問責(zé)制被削弱，zui終可能導(dǎo)致計劃的失敗。
智慧城市項目在執(zhí)行過程中的復(fù)雜性還往往被低估，事實上，大型集成項目在實施中通常表現(xiàn)出高度復(fù)雜性，甚至涉及組織結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計和業(yè)務(wù)流程再造，致使實際的執(zhí)行進(jìn)度要落后于預(yù)期，這也是政府治理過程中常常會面臨的考驗。
另外，盡管政府確立了智慧城市建設(shè)的目標(biāo)和愿景，但在愿景轉(zhuǎn)化為實施路徑和細(xì)則時，卻缺乏相應(yīng)指導(dǎo)。
在協(xié)調(diào)各政府目標(biāo)一致性問題上，歐盟的經(jīng)驗起到了很好的示范作用。為保證各建設(shè)成員國智慧城市系統(tǒng)的兼容性，防止地方保護(hù)主義和資源浪費，歐盟就各政府間的治理協(xié)作問題推出制定了一系列方案和規(guī)劃，包括“I2010戰(zhàn)略”“歐盟2020戰(zhàn)略”“智慧城市和社區(qū)開拓計劃”“智慧城市和社區(qū)歐洲創(chuàng)新伙伴行動”等。
類似地，韓國在推進(jìn)U-City智慧城市項目時，也進(jìn)行了治理創(chuàng)新，包括成立多方參與的治理組織，為各市項目制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)指南和管理規(guī)范，并由信息和通信部整合各市的規(guī)劃等。
?。?）群眾和社群挑戰(zhàn)
智慧城市的建設(shè)不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個長期的建設(shè)發(fā)展、學(xué)習(xí)創(chuàng)新和自我完善的過程，這期間需要多方力量共同參與和協(xié)同建設(shè)。智慧城市項目的實施不能單一地依賴公共管理部門，更需要民眾、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊、公司企業(yè)的共同參與?？蒲袡C構(gòu)提供知識支持，企業(yè)提供新的商業(yè)機會，政府部門創(chuàng)造一個有利于持續(xù)發(fā)展和增長的環(huán)境。
智慧城市項目的一個重要目標(biāo)是提高民眾的受教育程度和信息素養(yǎng)，并使其更多地參與到城市治理中。
以智慧城市應(yīng)急決策情報體系為例，不僅需要正式的應(yīng)急組織(如*、消防、醫(yī)療部門)的參與，也需要其他社會組織(如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、智庫與咨詢公司等信息服務(wù)機構(gòu))和市民團(tuán)體的加入，通過這些力量提供情報發(fā)現(xiàn)、傳遞，輿情挖掘、引導(dǎo)和意見咨詢等方面的協(xié)助，*正式應(yīng)急組織工作上的空白和不足。
然而，民眾與社會團(tuán)體參與城市治理往往會遇到多種障礙，一方面大量相關(guān)數(shù)據(jù)被公共管理部門保有，其他機構(gòu)和個人極難獲取，造成政府和私人團(tuán)體之間存在極大的數(shù)字鴻溝；另一方面，二者之間沒有建立充分的溝通和交流渠道，數(shù)據(jù)和信息交換困難，相應(yīng)的合作治理更是難以達(dá)成。
荷蘭阿姆斯特丹智慧城市建設(shè)項目運用多種方式和渠道引入社會力量實現(xiàn)協(xié)同管理，較好地解決了數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)不開放、溝通不暢與合作渠道有限等矛盾。在數(shù)據(jù)共享方面，政府開放特定公共數(shù)據(jù)以鼓勵企業(yè)和創(chuàng)新團(tuán)隊改進(jìn)社會化服務(wù)；在溝通方面，政府利用社交媒體與民眾探討城市治理議題并探索實現(xiàn)基于眾包模式的城市治理；在數(shù)據(jù)增值方面，政府允許第三方團(tuán)隊將公共數(shù)據(jù)和政府與民眾交流產(chǎn)生的社交媒體數(shù)據(jù)集成大數(shù)據(jù)，開發(fā)相應(yīng)產(chǎn)品、服務(wù)和解決方案。
2012年，紐約通過了《開放數(shù)據(jù)法案》，通過立法實現(xiàn)政府及分支機構(gòu)數(shù)據(jù)對公眾開放?；陂_放數(shù)據(jù)平臺，紐約市民可以隨時隨地查詢使用各類數(shù)據(jù)信息，并開展應(yīng)用和創(chuàng)新研究。由此，紐約產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)分析和具體應(yīng)用開發(fā)的和創(chuàng)新團(tuán)隊，創(chuàng)新前沿科技和應(yīng)用，創(chuàng)造出巨大的商業(yè)價值，展現(xiàn)海量公共數(shù)據(jù)的服務(wù)能力，實現(xiàn)智慧城市建設(shè)真正意義上的智慧化。
另外，如上海、巴塞羅那等城市也采取多種方式引入社會力量共同參與智慧城市建設(shè)。
從數(shù)據(jù)治理的角度，構(gòu)筑智慧城市大數(shù)據(jù)生態(tài)
對于從業(yè)者來說，認(rèn)識并降低智慧城市建設(shè)風(fēng)險是項目管理和實施的重中之重。本文通過文獻(xiàn)梳理分析和總結(jié)了智慧城市項目的風(fēng)險因素，并通過實踐案例闡釋了國內(nèi)外智慧城市建設(shè)中應(yīng)對特定挑戰(zhàn)的成功經(jīng)驗。
事實上，大數(shù)據(jù)是智慧城市可持續(xù)發(fā)展的重要引擎，是實現(xiàn)智慧城市各領(lǐng)域“智慧化”的核心關(guān)鍵技術(shù)。
因而，從數(shù)據(jù)治理的角度來審視這一問題，總結(jié)國內(nèi)外的解決方案，可以認(rèn)為，從數(shù)據(jù)的生命周期入手，重點推進(jìn)數(shù)據(jù)源頭、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用三個環(huán)節(jié)的建設(shè)，構(gòu)筑智慧城市大數(shù)據(jù)生態(tài)，是應(yīng)對前文所提到的智慧城市建設(shè)風(fēng)險的有效路徑。
(1)把握數(shù)據(jù)源頭環(huán)節(jié)，加強數(shù)據(jù)采集體系建設(shè)。進(jìn)一步完善現(xiàn)有的人口、法人、地理空間和宏觀經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，強化城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，劃分?jǐn)?shù)據(jù)采集單元，建立規(guī)范、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集的一體化、規(guī)范化。
(2)把握數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)，加強數(shù)據(jù)整合共享建設(shè)。推動并完善政務(wù)云計算中心、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心等重點功能性服務(wù)平臺建設(shè)，進(jìn)一步提升信息數(shù)據(jù)存儲和服務(wù)能力；加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和整體規(guī)劃，促進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源整合、共享等基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“統(tǒng)一整合、統(tǒng)一共享”。
(3)把握數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié)，加強數(shù)據(jù)開放利用建設(shè)。圍繞社會治理、民生服務(wù)和經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)測，加強大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系建設(shè)，創(chuàng)新城市運行模式，也為城市管理決策提供科學(xué)支持；鼓勵各地市建立統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源“統(tǒng)一開放”，引進(jìn)社會力量提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用價值；以大數(shù)據(jù)應(yīng)用推動大數(shù)據(jù)市場拓展和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，助推大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
原標(biāo)題：智慧城市建設(shè)項目風(fēng)險 作者孫建軍、裴雷 來源：《圖書與情報》
